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Le frein à l'endettement à l’allemande pour toute l’Europe: top ou flop?

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Par Erik Walter
Tra­duc­tion : Au­rélie Wiel­chuda
Re­lec­ture : Alain Le Treut

Dans le con­texte de la crise, le gou­ver­ne­ment al­le­mand in­siste sur la ré­duc­tion des dé­fi­cits.

Sa re­cette : mettre en place un frein à l’en­det­te­ment sur le mo­dèle al­le­mand, de pré­fé­rence par le biais d'un ar­ticle sur l’en­det­te­ment dans la cons­ti­tu­tion. L’équa­tion semble simple : celui qui a trop de dettes a trop dé­pensé et doit se serrer la cein­ture. On peut ce­pen­dant s‘in­ter­roger sur la per­ti­nence d’une telle so­lu­tion pour sur­monter la crise, tant en Al­le­magne qu’en Eu­rope.

Qu'est-ce que le frein à l’en­det­te­ment ?

Le frein à l’en­det­te­ment est une règle cons­ti­tu­tion­nelle qui doit ré­guler l’en­det­te­ment pu­blic. Le frein à l’en­det­te­ment al­le­mand a été mis en place lors de la ré­forme du fé­dé­ra­lisme par la grande coa­li­tion. Un rap­port d’un con­seil d’ex­perts (le « Con­seil des ex­perts éco­no­mistes ») a testé l’ef­fi­ca­cité du frein à l’en­det­te­ment.

La loi fon­da­men­tale al­le­mande au­rait laissé trop de marge de ma­nœuvre à l’en­det­te­ment. Les hommes po­li­ti­ques au­raient alors abusé de cet es­pace. Leur thèse : tant que l’en­det­te­ment est pos­sible, les gou­ver­ne­ments dé­mo­cra­ti­ques s’en­det­tent afin d’as­surer leur réé­lec­tion. C’est pour cette raison que les au­teurs de ce rap­port de­man­dent d’em­pê­cher les per­sonnes au pou­voir d'avoir la pos­si­bi­lité s’en­detter.

Le do­cu­ment de 170 pages vi­sant à étayer cette thèse n’ap­porte pour au­tant pas d'élé­ment ir­ré­fu­table. Les au­teurs évoque sim­ple­ment que cela a été prouvé par le passé. L’idée prin­ci­pale est ici que quand un pays est en­detté, c’est que les ins­ti­tu­tions pu­bli­ques ont trop dé­pensé. Le frein à l’en­det­te­ment iden­tifie les dé­penses comme étant le pro­blème es­sen­tiel.

Une règle sur l’en­det­te­ment pour­rait en théorie ajouter trois cri­tères :

Le solde bud­gé­taire, l’état de la dette et/ou le taux de la dette

Il con­vient d’ex­pli­quer ra­pi­de­ment une no­tion. Un Etat ré­per­torie ses dé­penses et ses re­ve­nues par année bud­gé­taire. La dif­fé­rence est le solde du budget. Si les re­cettes dé­pas­sent les dé­penses, le budget est ex­cé­den­taire. Si les dé­penses sont su­pé­rieures aux re­cettes, le budget est dé­fi­ci­taire. La règle des 3% de Maas­tricht exige que le dé­ficit du budget de l’Etat, des ré­gions et des com­munes soit in­fé­rieur à 3% du PIB.
L’état de la dette al­le­nande est la somme de tous les dé­fi­cits bud­gé­taires de l’his­toire de la Ré­pu­blique fé­dé­rale d’Al­le­magne. Elle est cou­ram­ment ap­pelée la "mon­tagne de dettes".

Si l’on met en rap­port l’état de la dette - c’est-à-dire l’ac­cu­mu­la­tion de tous les dé­fi­cits bud­gé­taires cou­rants - et le pro­duit in­té­rieur brut, on ob­tient le taux de la dette. Ce der­nier ne doit pas dé­passer les 60 % du PIB d’après les cri­tères de Maas­tricht. Le frein à la dette al­le­mand pré­sente les dé­penses à côté du solde de la dette.

L’idée est la sui­vante :

L’en­det­te­ment de l’Etat est le ré­sultat de dé­penses trop éle­vées. C’est le mo­dèle de l’ar­gu­men­ta­tion al­le­mande, même en temps de crise de l’euro. Dans sa dé­cla­ra­tion of­fi­cielle du 19 mai 2010 à propos de l’aide à la Grèce, la chan­ce­lière Merkel a af­firmé que la crise avait dé­montré que les pays con­cernés avaient vécu au-dessus de leur moyen.

Si le frein à l’en­det­te­ment fonc­tionne pour l’Al­le­magne et que le pays de­vient un ex­por­ta­teur im­por­tant, cela si­gnifie donc que le pro­blème vien­drait des dé­penses.

Cette ap­proche est ce­pen­dant un peu ra­pide s'il l'on con­si­dère la zone euro. L’en­det­te­ment des Etats, que ce soit en Al­le­magne ou dans la zone euro, ne s’ex­plique pas uni­que­ment par des dé­penses pu­bli­ques ex­ces­sives.

1. La crise de la zone euro n’est pas seu­le­ment une crise des dé­penses pu­bli­ques, mais aussi de re­venus trop bas

Dans une étude du Con­seil des ex­perts éco­no­mi­ques, l’éco­no­miste al­le­mand Peter Bo­finger a ex­primé un avis dif­fé­rent . D’après lui, l’en­det­te­ment des Etats ne ré­sulte pas de dé­penses fortes, mais d’une baisse mas­sive des re­cettes. Il en fait la preuve avec son ana­lyse de l’évo­lu­tion des dé­penses et des re­cettes en Al­le­magne entre 2000 et 2006. Il dé­montre que l’évo­lu­tion des dé­penses en Al­le­magne a été mo­dérée, mais que les pré­vi­sions de re­cettes ont été su­res­ti­mées. La raison de cette chute des re­cettes peut être mise en re­la­tion avec la ré­forme de l’impôt sur les so­ciétés dé­cidée par la coa­li­tion des so­cia­listes et des éco­lo­gistes en 1999/2000. Pour Bo­finger, les baisses d’im­pôts con­dui­sent à une baisse im­por­tante des re­cettes, ce qui aug­mente la dette de l’Etat.

Dans la vie po­li­tique quo­ti­dienne, un dé­ficit bud­gé­taire est re­proché au gou­ver­ne­ment comme étant une mau­vaise ges­tion et un manque de dis­ci­pline dans les dé­penses. Dans le cas de la Grèce, on peut éga­le­ment es­timer que la ques­tion de re­cettes ont cons­titué un vrai pro­blème. Le fait que la Grèce ne dis­pose pas d’ad­mi­nis­tra­tion fis­cale fonc­tion­nelle ca­pable d’as­surer des re­cettes a été lour­de­ment cri­tiqué.

On peut faire la re­marque sui­vante : la baisse des re­venus de l'Etat étant une cause du pro­blème, un frein à l’en­det­te­ment qui ne fait que ré­duire les dé­penses et ne s’at­taque pas au vrai pro­blème.

2. Les évè­ne­ments ex­cep­tion­nels et les chocs ex­ternes ont une in­fluence sur l’en­det­te­ment des Etats, ce que l'on a ten­dance à ou­blier

Cette ob­ser­va­tion est im­por­tante dans le cas de la Grèce. La presse à sen­sa­tion a fait des gorges chaudes de la faillite des Grecs qui n’ont eu de cesse d’aug­menter leur dé­ficit par des lois por­tant sur des re­traites gé­né­reuses. Ce dé­ficit a même été dis­si­mulé. Il en res­sort no­tam­ment une im­pres­sion que les Grecs ont gas­pillé de l'ar­gent.

Un as­pect es­sen­tiel est pour­tant laissé de côté. Il y a eu une crise fi­nan­cière qui a mené à une crise éco­no­mique mas­sive. L’ef­fon­dre­ment des per­for­mances éco­no­mi­ques, ainsi qu’une montée du chô­mage con­dui­sent à l’aug­men­ta­tion du dé­ficit de l’Etat : les re­cettes bais­sent alors qu’au même mo­ment les dé­penses du chô­mage et de la sé­cu­rité so­ciale aug­men­tent. Afin d’éviter la chute des per­for­mances éco­no­mi­ques, les gou­ver­ne­ments dé­ci­dent de mettre en place des pa­quets con­jonc­tu­rels de plu­sieurs mil­liards d’euros des­tinés à sti­muler la de­mande. La crise de la zone euro et l’en­det­te­ment des Etats ne peu­vent pas être vus comme in­dé­pen­dants de la crise fi­nan­cière et éco­no­mique. Même en Al­le­magne, cer­tains évè­ne­ments im­por­tants ne sont pas pris en compte dans le suivi des dettes de l’Etat. Il est peu fait état de l’in­fluence de la réu­ni­fi­ca­tion des deux Al­le­ma­gnes sur l’état de la dette.

3. La crise de l’euro vient éga­le­ment de la dif­fi­culté des Etats à se re­fi­nancer sur les mar­chés des ca­pi­taux

La crise fi­nan­cière a pro­voqué une in­sé­cu­rité sur les mar­chés. De ce fait, des pa­quets de pla­ce­ments et des em­prunts d’Etats con­si­dérés au­pa­ra­vant comme sûrs ne l’ont su­bi­te­ment plus été. L’aug­men­ta­tion pré­sumée de la prise de risque a fait s’en­voler le taux d'in­té­rêts de la dette grecque, ce qui a eu une in­fluence di­recte sur le dé­ficit bud­gé­taire.
D’après la for­mule :

Solde du dé­ficit = re­cettes- dé­penses- in­té­rêts

Si le coût des in­té­rêts aug­mente, le dé­ficit bud­gé­taire aug­mente lui aussi.

4. La crise de l’euro ne touche pas que la Grèce mais aussi l’Es­pagne et l’Ir­lande, élèves mo­dèles de l’Union eu­ro­péenne

Quand bien même on sui­vrait l’ar­gu­men­ta­tion selon la­quelle le cas de la Grèce s’ex­plique par une mau­vaise ges­tion et un manque de dis­ci­pline dans les dé­penses, on ne peut pas dé­mon­trer que tous les Etats ont vécu au-dessus de leurs moyens.

On compte parmi les Etats en crise- outre la Grèce et le Por­tugal- l’Italie et l’Es­pagne. L’ironie du sort veut que l’Es­pagne et l’Ir­lande aient été jusqu’à pré­sent les élèves mo­dèles de l’Union eu­ro­péenne. Les taux de crois­sance très forts de ces pays ont donné l’im­pres­sion qu’il fal­lait co­pier le mo­dèle ir­lan­dais ou es­pa­gnol et que la crois­sance irait d'elle-même. Cela montre tout d’abord que les mo­dèles qui dé­fi­nis­sent des « ga­gnants » ou des « per­dants »peu­vent évo­luer très vite. Il faut donc in­citer les pays, même de ceux qui s'en sor­tent le mieux, à ana­lyser leur si­tua­tion éco­no­mique de façon cri­tique. En outre, la si­tua­tion en Es­pagne et en Ir­lande montre que l’ap­pli­ca­tion de rè­gles d’en­det­te­ment strictes dans les dé­penses pu­bli­ques n’est ab­so­lu­ment pas suf­fi­sante. Les dé­fi­cits en Es­pagne et en Ir­lande sont en fait des dé­fi­cits du sec­teur privé qui sont pour ainsi dire « du jour au len­de­main » de­venus des dettes pu­bli­ques. Les gou­ver­ne­ments ir­lan­dais et es­pa­gnol ont re­pris les obli­ga­tions du sec­teur fi­nan­cier et de cer­taines en­tre­prises-clé, afin d‘éviter un ef­fon­dre­ment du sys­tème. Ils ont pour cela uti­lisé des ga­ran­ties pour le sec­teur ban­caire. C'est une dé­faillance de la lo­gique « too big to fail » ("trop puis­sant pour échouer") uti­lisée par plu­sieurs pays pen­dant la crise fi­nan­cière de 2008.

Les cri­tères de Maas­tricht et le frein à l’en­det­te­ment al­le­mand ont clai­re­ment pour vo­ca­tion de s’ap­pli­quer au budget pu­blic. Les ex­perts Se­bas­tien Dul­lien et Da­niela Sch­warzer ex­pli­quent que cela ne suffit pas et que les dettes pri­vées doi­vent être prises en compte dans l’ob­ser­va­tion des dettes d’Etat. In­clure l’état des dettes dans le sec­teur privé se­rait un in­di­ca­teur pré­cieux pour éva­luer cor­rec­te­ment le ris­ques quant à l’état des dettes pu­bli­ques. Le taux de la dette ir­lan­daise avant la crise était éva­luée à moins de 30% en 2010, alors qu’elle avait en réa­lité dé­passé les 90%.

Un mo­dèle qui per­met­trait d’in­té­grer le degré d’en­det­te­ment du sec­teur privé re­pose selon Dul­lien et Sch­warzer sur l’ob­ser­va­tion du bilan des ré­sul­tats. Ils re­com­man­dent qu’aucun Etat de la zone euro ne pré­sente un équi­libre du bilan des ré­sul­tats su­pé­rieur à 3 % du PIB, « qu'il s'agisse de dé­ficit ou de re­cette ». Le bé­né­fice des ex­por­ta­tions al­le­mandes po­se­rait des pro­blèmes, selon eux.

Cette ques­tion a été sou­levée au prin­temps 2010 par la Mi­nistre fran­çaise de l’éco­nomie, à l’époque Chris­tine La­garde. Le gou­ver­ne­ment al­le­mand leur a alors re­tourné la cri­tique.

5. Les „mar­chés“ ne font pas une fixa­tion sur les dé­penses, ils ob­ser­vent éga­le­ment les ten­dances de crois­sance

Il est no­table que les agences de no­ta­tion ne re­gar­dent pas seu­le­ment l’en­det­te­ment des Etats pour l’es­ti­ma­tion de leur note, mais aussi les ef­fets des cours de l’épargne et de l’éco­nomie mon­diale. Dans le cas de l’Es­pagne, les agences de no­ta­tion ont abaissé la note du pays parce que les pro­grammes éco­no­mi­ques af­fai­blis­saient la crois­sance, en­traî­nant un fort en­det­te­ment pu­blic. L’ar­gu­ment selon le­quel les mar­chés sou­hai­te­raient seu­le­ment une po­li­tique d’épargne dras­tique avec des rè­gles fixes sur l’en­det­te­ment n’est plus va­lable. Que les pro­grammes d’épargne puis­sent étouffer la con­jonc­ture lorsqu’ils sont trop res­tric­tifs est une crainte ma­jeure dans le pro­cessus de frein à l’en­det­te­ment.

Les par­ti­sans du frein à l’en­det­te­ment ar­gu­men­tent que celui-ci est suf­fi­sam­ment res­trictif pour con­so­lider le budget, mais assez souple pour ne pas étouffer la crois­sance. Ils fon­dent leur rai­son­ne­ment sur l’idée qu’on puisse cal­culer un vo­lume de dette cor­res­pon­dant au ni­veau de l’éco­nomie par un pro­cédé com­plexe. Les cri­ti­ques, comme par exemple celle de Gustav Horn, di­rec­teur de l'IMK - l'ins­titut de ma­croé­co­nomie et d'ana­lyse de la con­jonc­ture - ou en­core de l’éco­no­miste Bo­finger no­tent que les mé­thodes de calcul sta­tis­tique uti­li­sées pour le frein à l’en­det­te­ment sont con­tes­ta­bles et pour­raient mener à des er­reurs de ju­ge­ment sys­té­ma­ti­ques. A cause d’er­reurs sta­tis­ti­ques, le vo­lume d'en­det­te­ment au­to­risé dans le cadre du frein à la dette pour­rait être 2 à 3 fois in­fé­rieur à ce qui est né­ces­saire. Il y au­rait pour cela un manque de li­qui­dité en temps de crise, ce qui pour­rait af­fai­blir la crois­sance et avoir des con­sé­quences né­ga­tives sur la con­jonc­ture et l’état du budget.

Lors d’une si­mu­la­tion, les cher­cheurs de l’IMK ont cherché quelles au­raient été les con­sé­quences sur la crois­sance et l’em­ploi si le frein à la dette avait été mis en place en Al­le­magne en l’an 2000. La con­som­ma­tion no­mi­nale de l’Etat au­rait été ré­duite sur cet in­ter­valle jusqu’à ce que les ob­jec­tifs du frein à la dette aient été rem­plis. D’après l’étude de l’IMK, le PIB au­rait chuté de 2,4% avec le frein à la dette, et il y au­rait eu jusqu’à 500.000 em­plois en moins selon les pé­riodes. La faible crois­sance et la ré­duc­tion du taux d’em­ploi au­raient con­duit à une baisse des re­venus qui au­raient com­pensé les ef­fets des éco­no­mies mises en place.

Au vu des points évo­qués, l’in­tro­duc­tion d’un frein à la crois­sance al­le­mand tourné uni­que­ment vers les dé­penses ne semble pas être ni un an­ti­dote, ni un pas­sage forcé à l’heure ac­tuelle. Un échange plus ap­pro­fondi sur les causes de l’en­det­te­ment des Etats, ainsi que sur les ex­pé­riences que les Etats mem­bres ont eu avec les ré­duc­tions de dé­penses se­rait sou­hai­table.

Le dia­logue franco-al­le­mand promet des ré­sul­tats in­té­res­sants à ce ni­veau. Alors que les Al­le­mands mè­nent une po­li­tique d’épargne très dure à l’aube de ce nou­veau mil­lé­naire, les Fran­çais mè­nent au con­traire une po­li­tique bud­gé­taire ex­pan­sive vi­sant à sti­muler la crois­sance. La France pour­rait ré­duire son dé­ficit grâce à des re­cettes ex­cé­den­taires, tandis que l’Al­le­magne en­tre­rait en ré­ces­sion. An­gela Merkel ne doit pas s’étonner si le frein à l’en­det­te­ment ne s’ex­porte pas et reste dans les in­vendus.

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