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Deutsche Schuldenbremse für ganz Europa - hopp oder top?

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Von Erik Walter

Im Zuge der Eu­ro­krise wirbt die deut­sche Bun­des­re­gie­rung dafür, De­fi­zite zu re­du­zieren.

Das Re­zept: am besten eine na­tio­nale Ver­fas­sung­sregel, die die Schul­de­nauf­nahme ve­rhin­dert, eine Schul­den­bremse nach deut­schem Vor­bild. Die Rech­nung scheint ein­fach. Wer Schulden macht, hat eben zu­viel aus­ge­geben und muss sich in Zu­kunft ein­schränken. Doch es ist fra­glich, ob die Schul­den­bremse in Deut­schland wie in Eu­ropa übe­rhaupt zur Kri­sen­bewäl­ti­gung taugt.

Ein kurzer Blick auf die Schul­den­bremse

Grund­sätz­lich ist eine Schul­den­bremse eine Ver­fas­sung­sregel, die die Staats­ver­schul­dung re­gu­lieren soll. Die deut­sche Schul­den­bremse wurde im Zuge einer Re­form des Fö­de­ra­lismus unter der Großen Koa­li­tion ins Grund­ge­setz auf­ge­nommen. In einem Gu­tachten bestä­tigt der Sa­ch­verstän­di­genrat die Wirk­sam­keit der Schul­den­bremse.

Das deut­sche Grund­ge­setz habe viel zu viel Spiel­raum für Kre­di­tauf­nahme ge­lassen. Diesen Spiel­raum hätten die po­li­ti­schen Ent­schei­dung­strä­gern au­su­fernd ge­nutzt. Die These: So­lange Schul­den­ma­chen mö­glich ist, nehmen Re­gie­rungen in De­mo­kra­tien auch immer mehr Schulden auf, im­me­rhin wollen sie ja wie­der­gewählt werden. Des­wegen for­dern die Au­toren, den po­li­ti­schen Ent­schei­dung­strä­gern die Mö­gli­ch­keit zur Schul­de­nauf­nahme zu nehmen.

Wirk­lich be­legt wird die These mit den au­su­fernden Aus­gaben in dem 170 Seiten starken Do­ku­ment nicht, viel­mehr be­gnügen sich die Au­toren mit Phrasen, die Ver­gan­gen­heit habe es ja ge­zeigt.

Der Grund­ge­danke: wenn ein Land ver­schuldet ist, dann haben die öf­fent­li­chen Ins­ti­tu­tionen eben zu viel aus­ge­geben. Die Schul­den­bremse iden­ti­fi­ziert damit die Aus­gaben als das Kern­pro­blem.

Theo­re­tisch könnte eine Ver­schul­dung­sregel aber an drei Kri­te­rien an­setzen:

dem Hau­shalts­saldo, dem Schul­dens­tand und/oder der Schul­dens­tand­squote.

Hierzu eine kurze Be­griff­sklä­rung. Ein Staat ver­zeichnet in jedem Hau­shalts­jahr Ein­nahmen und Aus­gaben, die Dif­fe­renz da­raus ist das Hau­shalts­saldo. Übers­teigen die Ein­nahmen die Aus­gaben, bes­teht ein Hau­shaltsü­ber­schuss. Sind die Aus­gaben höher als die Ein­nahmen, liegt ein Bud­get­de­fizit vor. Die 3% Regel von Maas­tricht ge­bietet, dass das Bud­get­de­fizit von Bund, Län­dern und Kom­munen unter 3% des Brut­toin­land­spro­dukts liegen soll. Der Schul­dens­tand hin­gegen ist die Summe aller Bud­get­de­fi­zite in der Ges­chichte der Bun­des­re­pu­blik Deut­schland, also der berühmte auf­gehäufte „Schul­den­berg“.

Setzt man den Schul­dens­tand, also die Ku­mu­la­tion aller auf­ge­lau­fenen Bud­get­de­fi­zite, ins Ve­rhältnis zum Brut­toin­land­spro­dukt, er­gibt sich die Schul­dens­tand­squote. Diese darf laut Maas­tricht-Kri­te­rien nicht über 60 Pro­zent des Brut­toin­land­spro­duktes liegen. Die deut­sche Schul­den­bremse setzt auf der Aus­ga­ben­seite beim Hau­shalts­saldo an.

Hier zeigt sich die po­li­ti­sche Grun­didee:

Staats­ver­schul­dung re­sul­tiert aus zu hohen Aus­gaben. Dies ist das deut­sche Ar­gu­men­ta­tions­muster auch in der Eu­ro­krise. In ihrer Re­gie­rung­serklä­rung vom 19.05.2010 zu den Grie­chen­land­shilf­spa­keten äußerte die Kanz­lerin, die Krise habe ge­zeigt, dass die Länder über ihre Ve­rhält­nisse ge­lebt hätten.

Wenn die Schul­den­bremse für Deut­schland wirksam sein soll, und wenn sie sogar zum Ex­port­schlager in der Eu­ro­krise werden soll, muss sich nach­weisen lassen, dass tatsä­chlich die Aus­gaben das Pro­blem waren.

Dieser An­satz er­weist sich in der Eu­ro­krise je­doch nicht als zielfüh­rend. Weder in Deut­schland noch in der Eu­ro­krise ist die Staats­ver­schul­dung al­lein durch zu hohe Aus­gaben der öf­fent­li­chen Hand ents­tanden.

1. Die Eu­ro­krise ist nicht nur eine Krise der öf­fent­li­chen Aus­gaben, son­dern auch feh­lender Ein­nahmen.

Der deut­sche Ökonom Peter Bo­finger for­mu­liert in der Studie des Sa­ch­verstän­di­gen­rats eine ab­wei­chende Mei­nung. Seiner An­sicht re­sul­tiert die Staats­ver­schul­dung nicht aus zu hohen Aus­gaben, son­dern aus mas­siven Ein­nah­meausfällen. Dies be­legt er mit einer Ana­lyse der Ein­nahmen- und Aus­ga­be­nent­wi­ck­lung in Deut­schland bei der Bud­ge­tauf­stel­lung und im Hau­shalts­vollzug in Deut­schland im Zei­traum 2000 bis 2006. Dabei stellt er fest, dass die Aus­ga­be­nent­wi­ck­lung grund­sätz­lich mo­derat ver­lief, die pro­gnos­ti­zierten Ein­nahmen je­doch durch­ge­hend viel zu hoch ein­ges­chätzt wurden. Der Grund für die Ein­nah­meausfälle ist, dass die Re­formen der Kör­per­schaftss­teuer, die unter Rot-Grün 1999/2000 bes­chlossen wurden, zu weit hö­heren Ein­nah­meausfällen führten, als zuvor an­ge­nommen. Diese Ten­denz sieht Bo­finger grund­sätz­lich: Steuer­sen­kungen führen zu un­kal­ku­lier­baren Ein­nah­meausfällen, die die Staats­ver­schul­dung nach oben treiben.

In der ta­ges­po­li­ti­schen Au­sei­nan­der­set­zung wird ein Hau­shalts­de­fizit der Re­gie­rung je­doch als Miss­wirt­schaft und feh­lende Aus­ga­ben­dis­zi­plin an­ge­kreidet. Auch im Falle Grie­chen­land kann man fests­tellen, dass die Ein­nah­me­seite ein wich­tiges Pro­blem war. So wird mo­niert, dass in Grie­chen­land eine voll funk­tionsfä­hige Steue­rad­mi­nis­tra­tion fehlt, die die verläss­liche Ge­ne­rie­rung der Steue­rein­nahmen si­chers­tellen könnte.

Hier lässt sich kri­tisch an­merken: Wenn Ein­nah­meausfälle eine Ur­sache waren, die Schul­den­bremse aber nur die Aus­gaben be­grenzt, setzt sie nicht am ei­gent­li­chen Pro­blem an.

2. Außer­gewöhn­liche Erei­gnisse und ex­terne Schocks haben Ein­fluss auf Staats­ver­schul­dung, werden aber als Gründe oft­mals ver­gessen.

Diese Beo­bach­tung ist auch für den Fall Grie­chen­land von Be­deu­tung. Der Bou­le­vard spot­tete über die „Plei­te­grie­chen“, die ihr Staats­de­fizit mit großzü­gigen Ren­ten­re­geln in die Höhe ge­trieben und dann noch ve­rheim­licht hätten. Dabei ents­tand der Ein­druck, die Grie­chen hätten das Geld mit vollen Händen zum Fenster raus­ges­ch­missen.

Ein wich­tiger Ein­fluss­faktor bleibt je­doch un­berück­sich­tigt. Es gab eine Fi­nanz­krise, die zu einer mas­siven Wirt­schafts­krise wurde. Ein mas­siver Ein­bruch der Wirt­schafts­leis­tung mit einer hö­heren Ar­beits­lo­sig­keit treibt das Staats­de­fizit immer in die Höhe: Es kommt zu Ein­nah­meausfällen bei glei­ch­zeitig stei­genden Aus­gaben für Ar­beits­losen- und So­zial­ver­si­che­rung. Um den Abs­turz der Wirt­schafts­leis­tung zu ve­rhin­dern, bes­chlossen die Re­gie­rungen mil­liar­den­sch­were Kon­junk­tur­pa­kete, die die Na­ch­frage sti­mu­lierten. Die Eu­ro­krise und die hohen Staats­ver­schul­dungen können also nicht los­gelöst von der Fi­nanz- und Wirt­schafts­krise ge­sehen werden. Dass außer­gewöhn­liche Erei­gnisse bei der Be­trach­tung der Staats­ver­schul­dung aus­ge­blendet werden, ist auch in Deut­schland an an­derer Stelle der Fall. So wird der Ein­fluss der deut­schen Wie­der­ve­rei­ni­gung auf die Ent­wi­ck­lung des Schul­dens­tandes kaum the­ma­ti­siert.

3. Die Eu­ro­krise ist auch die Sch­wie­rig­keit der Staaten, sich am Ka­pi­tal­markt zu re­fi­nan­zieren.

Die Fi­nanz­krise führte außerdem zu einer Ve­run­si­che­rung auf den Märkten, wes­wegen vor­mals als ab­solut si­cher ein­ges­chätzte An­la­ge­pa­kete und Staat­san­leihen plötz­lich als ri­si­ko­reich galten. Das als höher ein­ges­chätzte Ri­siko ließ die Zinsen auf die grie­chi­schen Staat­san­leihen in die Höhe sch­nellen, was di­rekte Aus­wir­kung auf das Bud­get­de­fizit hat. Nach der Formel

Hau­shalts­saldo = Ein­nahmen - Aus­gaben - Zins­kosten

Sch­nellen die Kosten für den Zins­dienst nach oben, fällt auch das Bud­get­de­fizit höher aus.

4. die Eu­ro­krise trifft nicht nur „Plei­te­grie­chen“, son­dern auch die Mus­ter­schüler Spa­nien und Ir­land

Selbst wenn man der Ar­gu­men­ta­tion folgte, dass im Falle Grie­chen­land Miss­wirt­schaft und man­gelnde Aus­ga­ben­dis­zi­plin der Grund waren, über­zeugt die These, die Eu­ro­krise zeige, alle hätten über ihre Ve­rhält­nisse ge­lebt, kei­nes­wegs.

Zu den Kri­sens­taaten zählen näm­lich neben Grie­chen­land auch Por­tugal, Ir­land, Ita­lien und Spa­nien. Dabei mutet es iro­nisch an, dass ge­rade Spa­nien und Ir­land lange Zeit als die Mus­ter­schüler der Eu­ropäi­schen Union galten. Hohe Wachs­tum­sraten dieser Länder ließen den Ein­druck ents­tehen, man bräuchte nur das spa­ni­sche bzw. iri­sche Wirt­schafts­kon­zept zu ko­pieren und das Wachstum stelle sich ganz von selbst ein. Dies zeigt zum einen, dass die Ka­te­go­rien, die über die Ein­tei­lung in „Ge­win­ner“ und „Ver­lie­rer“ ent­scheiden, sich binnen kurzer Zeit än­dern können. Dies mahnt zum einen dazu, Länder auch im Er­folg­sfall kri­tisch zu sehen. Viel­mehr zeigt die Si­tua­tion Spa­niens und Ir­lands aber, dass die bloße For­de­rung nach strengen Ver­schul­dung­sre­geln für die öf­fent­li­chen Hau­shalte übe­rhaupt nicht zielfüh­rend ist. Denn die De­fi­zite in Spa­nien und Ir­land sind ei­gent­lich De­fi­zite des Pri­vat­sek­tors, die quasi „über Nacht“ zu öf­fent­li­chen Schulden ge­worden sind. Die Re­gie­rungen in Ir­land und Spa­nien über­nahmen Ver­bind­li­ch­keiten des je­wei­ligen Fi­nanz­sek­tors und von Schlüs­se­lun­ter­nehmen über­nehmen, um einen Sys­tem­kol­laps zu ve­rhin­dern. Dies ges­chah unter an­derem in Form von Ga­ran­tien für den Ban­ken­sektor. Dies berührt die „too big too fall“- Pro­ble­matik, die sich in meh­reren Län­dern wäh­rend der Fi­nanz­krise 2008 zeigte.

Die Maas­tricht­kri­te­rien und auch die deut­sche Schul­den­bremse mit ihren De­fi­zit­grenzen be­ziehen

sich je­doch aus­drü­ck­lich auf die öf­fent­li­chen Hau­shalte. Die Wis­sen­schaftler Se­bas­tian Dul­lien und Da­niela Sch­warzer ar­gu­men­tieren, dass dies nicht hin­rei­chend ist und pri­vate Schulden mit in die Beo­bach­tung der Staats­schulden mi­tein­be­zogen werden sollen.

Das Ein­be­ziehen des Schul­dens­tandes des Pri­vat­sek­tors könnte also ein wich­tiger In­di­kator sein, um Ri­siken für den öf­fent­li­chen Schul­dens­tand kor­rekt pro­gnos­ti­zieren zu können. Für Ir­land war vor der Krise eine Schul­dens­tand­squote von unter 30% für 2010 pro­gnos­ti­ziert worden, wäh­rend sie in realo die 90% über­schritten hat.

Ein Mo­dell, den Ver­schul­dung­sgrad des Pri­vat­sek­tors ein­zu­be­ziehen, ist laut Dul­lien und Sch­warzer die Beo­bach­tung der Leis­tungs­bi­lanz. Sie emp­fehlen, dass kein Land in der Eu­ro­zone ein Leis­tungs­bi­lan­zun­gleich­ge­wicht von über 3 % des BIP auf­weisen sollte, „weder als De­fizit noch als Über­schuss.“ Der deut­sche Ex­portü­ber­schuss wäre dem­nach pro­ble­ma­tisch.

Diese The­matik wurde im Früh­jahr 2010 von der da­ma­ligen franzö­si­schen Wirt­schafts­mi­nis­terin La­garde an­ges­pro­chen. Die deut­sche Bun­des­re­gie­rung wies die Kritik zurück.

5. „die Märkte“ fixieren sich nicht nur auf Aus­gaben, son­dern be­ziehen auch die Wachs­tum­sten­denzen mit ein

An­zu­merken ist auch, dass die Ra­tin­ga­gen­turen bei der Ein­schät­zung der Bo­nität sich nicht al­leine auf die Staats­ver­schul­dung be­ziehen, son­dern auch die Wir­kung von Spar­kursen auf die Ge­samt­wirt­schaft mit ein­be­ziehen. Im Falle Spa­niens senkten die Ra­tin­ga­gen­turen die Bo­nitäts­note, weil die ve­rab­schie­deten Spar­pro­gramme das Wachstum ab­schwä­chen würden, was die Staats­ver­schul­dung weiter nach oben treiben würde. Das Ar­gu­ment, die Märkte wollten nun eine dras­ti­sche Spar­po­litik mit festen Ver­schul­dung­sre­geln, lässt sich so nicht au­frech­te­rhalten. Dass Spar­pro­gramme die Kon­junktur abwürgen können, wenn sie zu res­triktiv aus­fallen, ist auch in Bezug zur Schul­den­bremse von Be­deu­tung.

Die Befür­worter der Schul­den­bremse ar­gu­men­tieren, dass die Schul­den­bremse streng genug sei, um den Hau­shalt zu kon­so­li­dieren, glei­ch­zeitig aber genug Spiel­raum lasse, um das Wachstum nicht ab­zuwürgen. Dies be­gründen sie damit, dass durch kom­pli­zierte Ver­fahren ein zuläs­siges Schul­den­vo­lumen genau pas­send zur Wirt­schafts­lage in dem je­wei­ligen Hau­shalts­jahr er­rechnet wird. Kri­tiker wie der Vor­sit­zende des Ins­ti­tuts für Ma­kroö­ko­nomie und Kon­junk­tur­for­schung (IMK) Gustav Horn oder der Ökonom Bo­finger merken hierbei an, dass die bei der Schul­den­bremse an­ge­wandten sta­tis­ti­schen Be­rech­nung­sme­thoden um­stritten sind und zu sys­te­ma­ti­schen Feh­lein­schät­zungen führen könnten. Das im Rahmen der Schul­den­bremse er­laubte Schul­den­vo­lumen könne wegen sta­tis­ti­scher Feh­lein­schät­zungen um den Faktor 2 bis 3 ge­ringer als tatsä­chlich not­wendig liegen. Des­wegen werde in der Krise nicht genug Geld be­reits­tehen, was das Wachstum ab­schwä­chen würde mit ne­ga­tiven Folgen für Kon­junktur und Hau­shalts­lage.

In einer Si­mu­la­tion un­ter­su­chen die IMK For­scher, welche Aus­wir­kungen es auf Wachstum und Bes­chäf­ti­gung ge­habt hätte, wenn die Schul­den­bremse im Jahr 2000 in Deut­schland im­ple­men­tiert worden wäre. Dazu wurde der no­mi­nale Staats­ver­brauch für den be­trach­teten Zei­traum so weit re­du­ziert, bis die Vor­gaben der Schul­den­bremse erfüllt waren. Laut der Studie des IMK wäre das no­mi­nale BIP mit Schul­den­bremse um bis zu 2,4 Pro­zent nie­driger aus­ge­fallen, wobei der Bes­chäf­ti­gung­ss­tand pha­sen­weise um bis zu 500 000 nie­driger ge­legen hätte. Das nie­dri­gere Wachstum und die nie­drige Bes­chäf­ti­gung­szahl hätte zu Ein­nah­meausfällen geführt, die die Eins­par­wir­kung der vo­rhe­rigen Aus­ga­benkür­zung kon­ter­ka­riert hätten.

An­ge­sichts der vor­ge­brachten Punkte scheint die Einfüh­rung einer deut­schen Schul­den­bremse mit ihrer Fixie­rung auf die Aus­ga­ben­seite weder All­heil­mittel, noch Gebot der Stunde. Wün­schens­wert wäre ein brei­terer Aus­tausch über die Ur­sa­chen von Staats­ver­schul­dung und die Er­fah­rungen, die die Mit­glied­sländer mit deren Re­duk­tion ge­macht haben.

Ge­rade der deutsch-franzö­si­sche Dialog vers­pricht hier frucht­bare Er­geb­nisse. Wäh­rend die Deut­schen in den ersten Jahren nach der Jahr­tau­send­wende einen ei­sernen Spar­kurs fuhren, wurde in Fran­kreich das ge­naue Ge­gen­mo­dell einer ex­pan­siven wachs­tum­ss­ti­mu­lie­renden Bud­get­po­litik ver­folgt. Fran­kreich konnte dank mas­siver Ein­nah­meü­ber­schüsse seine Ver­schul­dung re­du­zieren, wäh­rend Deut­schland in die Re­zes­sion rut­schte.

An­gela Merkel muss sich daher nicht wun­dern, wenn ihre Schul­den­bremse statt zum Ex­port­schlager zu werden, ein La­denhüter bleibt.


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